在普通法律不能对基本权利提供有效救济的情况下,为了使被侵犯的基本权利有司法救济渠道,必须通过宪法诉讼或违宪审查机制来救济。
[2] 陈新民:《德国公法学基础理论》(下册),山东人民出版社2001年第1版。三、我国公民受教育权的法治保障路径 (一)完善教育经费制度 完善有关教育经费的制度,当务之急的是稳定教育经费的投入比例。
法律法规的执行、监督制度日益成熟。[4] 谢鹏程:《公民的基本权利》,中国社会科学出版社1999年版,第110页。因此,现实中的公民受教育权还是没有得到妥善的保护,教育的不平等、教育的高消费和教育的低质量等问题相继出现,民间已经把教育形象地喻为的新三座大山( 教育、医疗、住房)之一。但中学、大学中的重点学校(重点班级)问题依然没有得到妥善的解决。教育水平的差异是无法消除的,只能尽量缩小,只有通过立法消除高考中的身份限制,允许平等竞争,才是解决问题的根本之道。
从孔子的有教无类到建国君民,教学为先,从唐代繁盛的官学到明清私学的推广,都从一定程度上反映了特定时期的理念。国家经济落后将直接影响国家教育经费的绝对数量,国家教育投入的不足导致教育基础设施的质量和教师队伍的建设,这势必影响到教育安全和教育质量。一般说来,我国公民的受教育权主要包括如下四点内容。
由于位阶上高低有别,倘若行政法规的规定能够上升为法律,那么对于少数民族受教育权的保护无疑是十分有利的。因此,探索新的教育财政解决方案以充实少数民族地区的教育经费才是从根本上解决经济落后的少数民族地区受教育权保护问题的关键。设立民族小学、民族中学。参见周伟:宪法基本权利:原理·规范·应用,法律出版社2006年版,第311页注释[34]。
第二,就散杂居少数民族受教育权保障的地方性立法而言,主要应把精力集中在空白制度的填补上。这一地位在现行法律规范体系中也体现的较为明显,主要表现在,凡是规定了少数民族受教育权的法律规范,基本都涉及到了少数民族受教育权机会的均等问题。
同时,对各族师生应进一步加强无神论和唯物主义的教育,弘扬科学精神、传播科学思想、倡导科学方法、普及科学知识、树立科学世界观,不断增强各族师生自觉地域封建迷信和邪教影响的能力。当前我国对少数民族受教育权进行保护的现状可以归纳为政法并立,政法不分。当然,现有的已列举权中也有部分权利的客体是特定的易处于弱势地位的公民群体,如第48条关于妇女的权利、第50条关于华侨归侨的权利等,但是这类权利的内涵广泛,普遍涉及相关权利主体社会生活的方方面面,而少数民族的受教育权涉及的仅是少数民族群体的诸多社会权利中的一项——受教育权,因此不能与妇女、华侨、归侨的权利同日而语。第33规定的平等权明确了民族平等的问题。
再次,行政法规的层面。第20段规定:中国共产党维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。我国也有学者对学费制度引发的宪法问题作了深入的探讨,参见欧爱民:破译宪法的实践密码——基本理论·分析方法·个案考量,法律出版社2006年版,第247-268页。对于这一点,本书第四章的部分内容曾作了较为详细的分析。
其四,其他通用类法律主要是通过个别条文的规定从救济的角度保护少数民族的受教育权。二是实现少数民族接受国家物质帮助的层面,以《教育法》为核心[15],规定国家有义务对少数民族实施具体帮助,促进其义务教育的实现,这构成了少数民族义务教育实现的上层建筑。
因此,《教育法》中所规定的对于侵害少数民族受教育权的惩治方式更多的是一种民事责任[27]。城市人民政府对民族学校校办企业给予扶持,并根据国家有关规定在资金、场地等方面给予优惠。
其三,受教育机会均等。第一,现有法律对于少数民族受教育权的规定过于笼统。第7条规定:人人有权享受平等保护,以免受违反本宣言的任何歧视行为以及煽动这种歧视的任何行为之害。首先,目前相关法律制度的保障客体已经基本覆盖了少数民族受教育权的完整内涵。早在2005年初就开始在一些少数民族地区开展试点,然后逐步推向西部地区乃至全国。但是,这并不意味着我们可以忽略政策保护制度的重要作用。
[③]事实上,在许多西方国家,义务教育制度都有着较为悠久的历史。其次,在法律的层面,我国主要通过民族类法律、教育类法律、未成年人权利保障类法律和其他通用类法律四个方面对少数民族受教育权的保护作了初步的规定。
之所以称之为未列举权,是因为虽然我们能够从现行宪法条文合理推演出少数民族受教育权的内容,但它毕竟没有在宪法关于公民基本权利保障的有关章节中被正式提及,无论从法律地位还是保障现状来看都不能和既有的宪法已列举权同日而语。第四,自治州、自治县一级的单行条例较为发达,不但覆盖面广,而且能够根据本自治地方的客观情况进行较为细致的规定,具有良好的可操作性。
因此,将该条例进行细化规定的过程中对散杂居少数民族受教育权保护问题的涉及的深度和细度也就可想而知了。更重要的在于,由于基础教育的长期滞后,少数民族群众的文化水平普遍不高,拥有正规大学学历和高学历的少数民族群众更是少之又少,这种对于学历种类和高低的歧视,便影响了少数民族群众的正常就业,从而反过来阻碍少数民族受教育权的保护与实现。
1918年德国魏玛宪法第四章教育及学校对义务教育也作了较为细致的规定。[34] 4、其他因素分析 除了上述主要的因素之外,一些客观因素的存在也是导致少数民族受教育权的法律保护难以实现的重要原因。后者是指没有被宪法文本明确列举的权利,又可以分为非真正未列举权、半真正未列举权和真正未列举权。我们说,较之民族区域自治地方的少数民族而言,散杂居少数民族受教育权利的保护更加复杂、更加兼具、更加薄弱,也更加急迫。
1981年,教育部恢复了民族教育司,随后民族教育迅速恢复并获得了长足发展。从现实来看,当前我国在保护少数民族受教育权的制度实践中,政策性手段实质上占有举足轻重的地位,甚至很多时候超越了法律手段的实际调整效能,成为保护少数民族受教育权的主要方式。
作为对少数民族受教育着影响最大、最直接的群体,少数民族受教育者的监护人落后的教育意识已经在事实上构成阻碍少数民族受教育权实现的重要阻碍之一。理论研究的滞后必然为实践的发展带来消极影响。
而《经济、社会、文化权利国际公约》第13条也规定:本公约缔约各国承认人人有受教育的权利。自治县的自治机关要抓好成人教育,开办各种形式的成人学校和开辟各种进修渠道,鼓励自学成才。
因此,该级立法的完善主要是从协调州际、县际立法差异,加强少数民族受教育权保护力度的角度入手。宪法第19条规定,国家发展社会主义的教育事业,提高全国人民的科学文化水平。自治县层面的如1995年的《大厂回族自治县教育条例》、1999年的《甘肃省东乡族自治县教育条例》等。此外,笔者认为,少数民族教育资金缺口也可以通过吸收民间资本甚至境外资本的方式来补足。
立法无小事,如何将立法任务排除先后有序完成?牵涉广泛,难以抉择。第一,从个人角度来说,受教育权是个人实现发展的关键性权利,必须认真予以对待。
不论是少数民族权益保障角度的《民族区域自治法》,还是受教育权保障角度的《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》,对与少数民族受教育权的涉及往往只有一两个条文,而且这些条文大同小异,无非是规定少数民族的平等受教育权、地方各级政府的扶持和援助义务等,原则纲领性规定趋同,细节操作性规定缺位。[43]目前学界有指定《少数民族教育法》和《少数民族高等教育法》两种主张。
1、宪法的层面 从理论上来说,少数民族受教育权属于宪法权利。其二,教育类法律对少数民族受教育权的保护一般是通过个别具体条文实现的。